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构建新型工农城乡关系破解“三农”发展难题
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时间：2013/11/20 9:04:00
作者：国务院发展研究中心副主任 韩俊
来源：农民日报
编辑：zhengym
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语音编码：27338
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十八届三中全会的《决定》明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。这正是我国“三农”问题归根到底的症结所在。虽然过去10余年在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但城乡差距依然较大，农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡二元结构矛盾远未破解。新阶段从根本上破解“三农”发展难题，必须由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡、以及国民经济部门之间利益格局的调整，加快破除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
破除城乡二元结构，必须赋予农民更多的土地财产权
《决定》明确提出，赋予农民更多财产权利。这是健全城乡发展一体化体制机制、推进城乡发展一体化的重要内容。
近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是我国土地制度的改革还不到位。主要体现在：土地承包经营权权能不完善，农民对承包地的处分权有限；征地范围过宽，对被征地农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；农民宅基地权益不完整。赋予农民更加完整而有保障的土地财产权，是构建新型工农城乡关系最重大的政策课题。要立足现实，尊重历史，正视未来，界定、确保、扩大农村土地拥有者的权利，赋予农民更加多的土地权利，包括排他的使用权、独享的收益权及充分的处分权，确保农村和城市土地拥有者的权利一致。当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。一是在全国范围内开展农村土地确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。二是尽快修改相关法律，明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地抵押权利。选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。三是在符合国家土地利用规划、土地用途管制的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。四是加快征地制度改革，缩小征地范围，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。
破除城乡二元结构，必须健全适合我国国情的农业支持保护体系
《决定》明确提出，健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，完善农业保险制度。这必将为中国特色农业现代化建设提供强有力的保障。
农业是一个社会效益高而自身效益低的产业。过去的实践证明，经济的衰荣兴废与农业的状况紧密相关，农业得到重视，得到发展，必然带来国民经济的快速发展和全面高涨；反之，如果农业的基础地位受到削弱，发展滞缓，则必然羁绊国民经济的发展，甚至引起经济的停滞和衰退。我国粮食实现“九连增”，农民收入增长“九连快”，一个重要因素就是党和政府始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，千方百计巩固农业基础地位，着力加强对农业的支持保护，不断增加农业的资金和物质投入，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力和抵御自然灾害的能力。当前，我国农业自然灾害多发重发，水利等农业基础设施薄弱，农业抗灾减灾能力低、靠天吃饭的局面仍没有根本改观；土地、水资源约束趋紧，确保粮棉油等主要农产品供求平衡难度加大；农业物质投入成本和劳动力成本节节攀升，农业比较效益偏低的矛盾仍很突出。新阶段，农业在国民经济中的基础地位没有改变，在促进经济增长、扩大社会就业、稳定物价等方面依然承担独特而重要的作用，必须不断加大对农业的支持和保护力度。
一是顺应市场供求规律，发挥市场在配置农业资源和形成农产品价格方面的决定性作用。农产品价格合理上涨是保障农产品供给、平衡工农业利益关系的重要手段，也是工业反哺农业的重要途径。价格上涨给农民们带来利益，远比国家给农民的财政转移支付多得多。对待农产品价格上涨问题，不能仅仅从城市消费者的角度出发考虑问题，对农产品价格上涨要有宽容度。
二是增加各级财政对农业的投入，突出投入重点。针对近年来农产品市场出现剧烈波动，需要增加对良种培育、动物防疫体系、规模化养殖、农业技术推广体系、农业机械化、小型农田水利、农产品市场流通基础设施、政策性农业保险制度等的投入力度；我国农业支持政策重点过去主要放在提高农产品产量方面，对农业资源环境的承载能力和农业的持续健康发展关注不够，针对农业环境和农产品质量安全存在的突出问题，需要大幅度增加农业环境治理和生态保护方面的投入。
三是改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。2012年与2004年相比，三种粮食平均收购价格上涨了76.7%，其中稻谷平均涨幅90%，玉米为84.2%，小麦为47.1%，大豆只有29.8%。2004~2011年，三种主粮土地成本年均增长15.7%，人工成本年均增长10.4%，物质与服务费用年均增长8.7%，都高于价格增速。种粮比较效益低、农民积极性不高仍是制约粮食生产稳定发展的突出问题。目前，我国农业进入了一个高成本的发展阶段，对健全农业支持保护制度提出了新的要求，需要从增加规模、提高标准、扩大范围、完善机制等方面，进一步健全农业补贴制度。2011年13个粮食主产省产量占全国的76%，对全国粮食增产贡献90.5%。13个粮食主产省人均财政收入3252元，为全国平均水平的83%；列入《全国新增1000亿斤生产能力建设规划》的745个产粮大县，人均财政收入1200元，为全国平均水平的30%，人均财政支出3040元，为全国平均水平的44%。必须完善支农资金分配和财政转移支付机制，逐步使粮食主产县人均财力达到全省和全国平均水平。
四是建立符合农村特点和农民需求的农村金融服务体系。农村金融体制改革是整个农村改革的一个“软肋”。客观地说，近几年来在农村金融改革方面作出了很大努力，农村金融组织为农民、农业和农村经济发展提供金融服务的状况有了明显改善。但农村仍然缺乏足够的金融资源，农户和农村企业仍普遍受到不同程度的信贷约束，农村资金仍在大量外流。农村金融不同于城市金融，农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏等。农业经营受自然和市场双重影响，使得农村金融机构的运作存在高风险性。农村金融服务的特殊性，决定了必须建立符合农业特点和农民需求的农村金融体系。反思过去几年农村金融改革的思路与做法，在农村金融改革过程中，可以清晰地看到城市金融改革模式的痕迹：严格限制金融市场准入，农村金融市场高度垄断，不重视小额信贷等“草根式”金融服务机构的发展，以建设“现代商业银行”为目标改造农信社。由于这种改革思维脱离了中国农村的现实，因而未能从根本上解决现有农村金融机构存在的问题，也难以迅速增加农村金融服务的供给。农村金融改革的目标应是建成商业金融、政策金融、合作金融“三位一体”的功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融组织体系。农村金融体系的改革重点应该放在：深化农村信用社改革，阻止农村信用社“离农脱农”，真正发挥农村金融主力军作用，创新农村政策性金融发展机制，正确引导和培育合作金融；引入竞争机制，放松农村金融管制；增加农村信贷资金投放，创新农村金融产品和服务方式；优化农村金融发展环境，保障农村金融体系安全有效运行。
五是健全财政与金融相结合的投入机制。农业农村建设需要长期、低息的资金投入，而这些投入难以通过一般金融机构得到满足。财政投入和金融投入有效结合，为农业发展和农村建设提供长期低息融资，是许多国家普遍的做法。我国农村投融资体系不健全，财政和金融在支农方面未能形成良性互动，应通过财政贴息或利用信用担保的杠杆作用，引导更多的信贷资金和社会资金投向农业农村。
破除城乡二元结构，必须加快建立覆盖城乡的公共财政体制
《决定》明确提出，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。这是健全城乡发展一体化体制机制的重要举措。
长期以来，在城乡二元体制大背景下，我国一直实行城乡分隔的二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。党的十六大以来，各级政府加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度都是前所未有的，农村社会事业得到快速发展。始于2000年的农村税费改革，是国家与农民分配关系的一次重大调整。2006年，我国延续了2600年的“皇粮国税”终结，标志着国家与农民间“汲取型”关系已被打破，国家对农民实现了由“取”向“予”的历史性转折。2003~2012年，中央财政累计安排“三农”支出超过6万亿元，其中，2007~2012年，中央财政共安排“三农”投入4.9万亿元，年均增长超过23%，比同期中央财政支出年均增长率高6.6个百分点。中央财政用于“三农”支出占中央财政总支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加4.6个百分点。尽管如此，公共资源在城乡配置失衡问题仍然突出，公共财政的覆盖范围和力度不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年全面建成小康社会，实现城乡基本公共服务均等化的目标，重点和难点都在农村。必须以农民能够享受同城市居民基本均衡的公共产品和公共服务为目标，加快建立覆盖城乡的公共财政体制。一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。加快全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，健全农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。
破除城乡二元结构，必须加快推进农业转移人口市民化
《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。这是破除城乡二元结构的必然要求。
党的十六大以来，党和政府更加重视流动人口服务管理工作，确立了“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针。国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）。基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，农民工权益保护工作取得积极进展，子女义务教育问题有重大进展，社会保障从无到有，卫生服务和计生服务不断完善，在城镇落户定居工作积极稳妥推进。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。
一是提高农民工就业技能，提高就业质量。实现农民工在城镇稳定就业、充分就业、体面就业的任务仍很艰巨。要完善农民工工资正常增长机制，保障农民工同工同酬。城市劳动力市场上需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的劳动力，而农民工的职业技能素质还不能有效满足市场需求。要加大技能培训力度，大幅度提高技术熟练型产业工人比重。
二是健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在养老、医疗、教育、住房保障等方面与城市居民同等待遇。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待；与城市户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。适应农民在城镇落户定居需要，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。
三是深化户籍制度改革，吸纳农民工进城落户。户籍制度改革，一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障。另一种方式是，不把获得城市户口与放弃农村土地挂钩，而是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量。农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利，是法律赋予农民的合法财产权利，农民的市民权利能不以土地权利换。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，将户口与福利脱钩，还原户口的人口登记功能。
四是赋予部分强镇更大的管理权限。一些外来人口输入大镇，财政支出是按照户籍人口而非常住人口、是按行政级别而非管理任务分配的，由于缺乏充足、稳定的资金来源，致使这些镇的基础设施和公共服务难以得到相应改善，导致交通、水电、地下管网、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务严重滞后于城镇化的发展，限制了进一步吸纳人口和发展为中小城市的可能。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，强化公共服务、增加发展活力，鼓励农村人口进入小城镇定居，充分发挥小城镇沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。
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